“Todos los proyectos (y argumentos) ecológicos son simultáneamente
proyectos políticos y económicos y viceversa”.
—David Harvey, 1993
Históricamente, México ha destacado por su participación en la política ambiental y climática internacional. Hasta el día de hoy, el Estado mexicano ha suscrito 73 tratados internacionales que atienden problemáticas como la desertificación, la diversidad biológica, la contaminación, los desechos peligrosos, el agotamiento de la capa de ozono, el cambio climático y los derechos humanos en asuntos ambientales. Este entramado jurídico es de enorme relevancia, ya que obliga a asumir compromisos y estrategias para darles cumplimiento, a la vez que empuja transformaciones importantes en la arquitectura institucional nacional. No obstante, entre la adopción de estos acuerdos y su aplicación efectiva aún existe una brecha muy amplia.
En el caso del cambio climático, fueron múltiples los factores que impulsaron la inclusión del problema en la agenda gubernamental mexicana, entre los más destacables están la cercanía política y geográfica con Estados Unidos, el surgimiento de las primeras cumbres internacionales sobre el tema, las oportunidades de financiamiento, así como el activismo de académicos y ambientalistas mexicanos.
En su análisis de la evolución de la política climática mexicana, Simone Pulver1 identifica seis fases: la primera (1995-1996), definida por el dominio del proceso político por parte de los científicos mexicanos, teniendo como momento central los esfuerzos de articulación dirigidos por el investigador Carlos Gay. La segunda fase (1997) caracterizada por el empuje político del cambio climático que se dio a raíz de la publicación de la primera Comunicación Nacional, la doceava sesión plenaria del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) en México y las negociaciones del Protocolo de Kioto. Una tercera fase (1998-2000) de impulso por la ratificación del Protocolo de Kioto. La cuarta fase (2000- 2001) de declive del interés gubernamental durante la presidencia de Vicente Fox, muy influido por la decisión de Estados Unidos de retirarse del Protocolo de Kioto. La quinta fase (2002) de reactivación a raíz de la ratificación del Protocolo de Kioto por la Unión Europea y del interés de México por acceder a los fondos del Mecanismo de Desarrollo Limpio establecidos por el protocolo. Y la sexta fase (2003-2005) de estancamiento, muy relacionada con el hecho de que al Instituto Nacional de Ecología —que había liderado el desarrollo de la política climática de México— se le quitaron sus funciones políticas y se le redefinió como organismo de investigación.
El argumento de Pulver refleja, por un lado, el peso que tuvo la ciencia mexicana, sobre todo en las primeras dos fases de la política climática nacional; y, por otro lado, que, pese a las implicaciones sociales, ambientales y económicas del tema, el interés gubernamental en la política ambiental y de cambio climático en México se ha distinguido por su carácter intermitente, muy dependiente de las coyunturas sobre todo externas.
Con el fin de actualizar este balance, a las fases antes dichas pueden agregarse tres más. Una fase de formalización de la agenda climática cuyos sucesos más relevantes fueron: el rol de México como sede de la COP16 a finales de 2010 y la promulgación de la Ley General de Cambio Climático (LGCC) en junio de 2012. Con esta última, México se colocó a la vanguardia de la legislación climática. Fue el primer país en desarrollo en legislar una meta de reducción de emisiones a largo plazo y en presentar su “Contribución determinada a nivel nacional” antes de las negociaciones de París (2015).2 A nivel mundial, fue reconocido como el segundo país en adoptar un instrumento de este tipo, sólo por detrás del Acta Británica sobre Cambio Climático.3 En este período también se creó el Sistema Nacional de Cambio Climático (Sinacc) con el fin de coordinar la política de cambio climático en el país. La estructura del Sinacc resultó sumamente innovadora pues incorporó el principio de transversalidad, al integrarse por la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC), el Consejo de Cambio Climático (C3), el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC), los gobiernos de las entidades federativas, un representante de cada una de las asociaciones nacionales de autoridades municipales y representantes del Congreso de la Unión.
Aunque los compromisos adoptados por el gobierno mexicano demostraron ser sumamente ambiciosos, el mayor reto sigue estando en la implementación.
Durante el gobierno de Enrique Peña Nieto (2012-2018), la siguiente fase de la política nacional de cambio climático se caracterizó por un avance en el papel, con el establecimiento de los primeros instrumentos de política estipulados por la LGCC —entre ellos la Estrategia Nacional de Cambio Climático. Visión 10-20-40 (ENCC) y el Programa Especial de Cambio Climático 2014-2018 (PECC)—;4 y al mismo tiempo por una falta de coherencia con la política energética marcada por una reforma constitucional (2013) que derivó en la apertura del sector petrolero, del gas y eléctrico a la inversión privada y extranjera.
Con el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador hubo un giro de la política energética hacia el fortalecimiento de las paraestatales Petróleos Mexicanos (Pemex) y Comisión Federal de Electricidad (CFE), y hacia la promoción de los combustibles fósiles. Aunque México no abandonó del todo los compromisos internacionales contraídos en materia de cambio climático, esta última fase de la política climática puede caracterizarse por una actitud de cumplimiento mínimo o insuficiente. En 2020, por ejemplo, México presentó sus “Compromisos Nacionalmente Determinados” (NDCs, por sus siglas en inglés) refrendando los compromisos de mitigación de 2015, y, por tanto, incumpliendo el principio de progresividad del Acuerdo de París, así como el de la LGCC en su artículo 26, fracción XIII que obligaban al Estado mexicano a establecer metas cada vez más ambiciosas.
Este brevísimo recorrido histórico muestra que la adopción de compromisos y legislaciones en materia climática en México ha respondido al “efecto demostración”, es decir, a que por emulación o presión, el país ha acogido las acciones que se están desarrollando en la arena internacional, pero al momento de su aplicación encuentran dificultades operativas, por ejemplo, falta de inversión, dificultades burocráticas y escasa articulación con las capacidades sociales, científicas y técnicas existentes.5
Si bien, la presencia a nivel internacional es importante porque abre la puerta a un intercambio de experiencias, a oportunidades de financiamiento y a alianzas estratégicas, en un país que ocupa los primeros lugares en asesinatos de defensoras y defensores del ambiente y del territorio, es vital hacer un balance serio de por qué los compromisos adoptados en los acuerdos globales no se están traduciendo en una mejora de las condiciones de vida de las personas.
Para esbozar una respuesta cabe decir que la brecha entre la élite política y la población, así como el autoritarismo que ha caracterizado al sistema político mexicano, le han dado a la política climática un tinte elitista, marcado por la poca articulación con la base. El legado del presidencialismo mexicano ha contribuido a que mucha de la política pública, incluida la ambiental y la climática, se desarrolle básicamente por el presidente y los políticos cercanos que dirigen las agencias del gobierno central, dejando de lado a otros sectores como la academia o la sociedad civil organizada.6
Por otro lado, al ser México un país petrolero, el antagonismo entre la política energética y climática, aunque en distintos grados y formas, siempre ha estado presente. En esta tensión entre lo energético y lo climático lo segundo siempre ha quedado subordinado. No obstante, a medida que el cambio climático y el calentamiento global se agravan, los costos de la inacción, y por tanto la necesidad de conciliar ambas políticas o al menos de liberar la tensión entre ellas, se acrecientan. Tan sólo para ejemplificar, se calcula que el valor presente de los impactos asociados al cambio climático para México durante este siglo podría ser comparable a la pérdida de la mitad y hasta cinco veces su Producto Interno Bruto actual.
¿Qué cualidades debería tener la política climática para estar a la altura de las circunstancias? En un contexto de “ebullición global”, resulta fundamental que la política climática sea democrática, participativa, justa, continua, basada en la ciencia y transversal a la política social, económica y energética. El éxito o fracaso de toda política climática dependerá de su capacidad para reflejar las necesidades y preocupaciones sociales. La diversidad de movimientos socioambientales presentes en el país demuestra que hay un profundo compromiso en la población hacia la protección de la Tierra y el territorio.
Bajo el entendido de que la preservación ambiental y climática es una condición necesaria para cualquier proyecto político, económico y de justicia social, será importante cuestionar y replantear las prioridades que hasta el momento han guiado el accionar del Estado mexicano. Una cosa es clara, la destrucción de la naturaleza es injustificable y no puede seguir siendo la base sobre la cual se sostiene el desarrollo del país.
Maritza Islas Vargas
Centro de Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM
1 Pulver, S., “Climate politics in Mexico from a North American perspective”. En Climate Change Politics in North America: The State of Play, Selin, H. y Vendeveen, S.D. (Ed), Woodrow Wilson International Center for Scholars, Canada Institute, pp. 49-60, 2006
2 Pulver, Simone y Jaime Sainz-Santamaría, “Characterizing the climate issue context in Mexico: reporting on climate change in Mexican newspapers, 1996–2009”, Climate and Development, 2017
3 Carrillo, Aldo Ricardo y Solorio, Israel Felipe, “La política climática de México desde el enfoque de integración: una mirada a sus instrumentos organizacionales de coordinación”, México ante la encrucijada de la gobernanza climática. Retos Institucionales, 2021
4 Sosa-Núñez, Gustavo Sadot, “La participación de México en la gobernanza climática global y regional, México ante la encrucijada de la gobernanza climática. Retos Institucionales, 2021
5 Mumme, S., C. R. Bath, and V. Assetto, “Political development and environmental policy in Mexico”, Latin American Research Review 23, 1988, pp. 7–34.
6 Liverman, Diana y Karen L. O’Brien, “Learning to Manage Global Environmental Risks. The social learning group”, en Southern Skies: The Perception and Management of Global Environmental Risks in Mexico, Londres, MIT Press, 2001