El presente artículo analiza el desempeño del gobierno mexicano a partir de su agenda institucional ante los desastres. Para ello, exponemos los siguientes contenidos. En primer lugar presentamos la conceptualización y las definiciones básicas de las políticas oficiales actuales en materia de vulnerabilidad y riesgos de desastre. La reducción del riesgo de desastres (RRD) debería ser el concepto rector de la política pública en este tema; sin embargo, el enfoque gubernamental, asistencialista y militarizado de las políticas públicas resulta distante de una perspectiva integral de la gestión del riesgo enfocada a la prevención. Posteriormente, analizaremos brevemente el contexto internacional para entender cómo México se relaciona con la comunidad internacional en materia de RDD dado que el país debería también interiorizar el diseño y la aplicación de marcos internacionales como el de Sendai, incluyendo los aspectos presupuestales y financieros de la RRD. Concluiremos de forma general sobre nuestra perspectiva con respecto al futuro cercano.
Ilustración: Víctor Solís
Estado, sociedad y desastres
La política de Estado actual frente a los desastres en México recicla procesos observados a nivel nacional e internacional teniendo como fundamento el concepto de “desastres naturales”. El adjetivo “natural” ofrece una concepción obsoleta cuyo eje de entendimiento se basa en un sofisma que atribuye al desastre un origen “natural”, es decir, causado por la naturaleza. Esta concepción es errónea y ya está superada. Es importante señalar que en los últimos años, la mayoría de los expertos y científicos globales reconocen que no existen desastres “naturales”, sino que estos son productos de la intervención de las sociedades, sobre todo de la mala o inexistente planeación económica y territorial así como de decisiones políticas. Por lo tanto, podemos decir que los desastres son “socialmente” construidos.
El enfoque “naturalista” del desastre está inscrita en una historia de largo plazo en la política gubernamental mexicana, centrada actualmente en el neobienestar asistencialista, orientado al auxilio y rescate de las personas afectadas según lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024. En este plan se refuerza el protagonismo de las fuerzas armadas como eje de una intervención del Estado mexicano y se enfoca en acciones inmediatistas, siguiendo la tradición instituida por los gobiernos denominados neoliberales desde el PND 1983-1988, ubicando a las fuerzas castrenses como instituciones básicas de rescate. Las fuerzas armadas siempre han tenido un papel destacado durante los desastres y emergencias —en particular con el Plan DN-III—, pero el enfoque actual establece una difusa estrategia de atención a desastres, como se comprobó en varias ocasiones durante el 2020, basada en principios de seguridad nacional que no atienden el problema de la vulnerabilidad socialmente construida de las poblaciones.
Ejemplo de lo anterior son los procedimientos establecidos actualmente para reducir los riesgos y fomentar un precario retorno a “la normalidad”. Tal es el caso de la pandemia, cuyos procedimientos resultan insuficientes y carentes de visión integral. En materia de reconstrucción, el PND 2019-2024 presenta datos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2019 exclusivamente para atender rubros afectados por los sismos de septiembre de 2017 en vivienda, educación y patrimonio cultural, sin establecer políticas y líneas de acción con visión integral ni prever procesos de recuperación post-desastre. No hay mención alguna a la prevención de desastre como estrategia articuladora de políticas públicas de Estado frente a desastres.
Además, la extinción de fideicomisos relacionados con la materia analizada en este artículo, el Fondo de Desastres Naturales (Fonden) y el Fondo de Prevención de Desastres Naturales (Fopreden), se inscribe en una rígida austeridad monetarista que pretende ampliar los recursos para atender a los beneficiarios de programas sociales mediante transferencias de subsidios sin visión de desarrollo y de respeto a la autonomía de los sectores damnificados.
Los diagnósticos oficiales también se fundamentan en explicaciones naturalistas privilegiadas por las élites en el poder y retroalimentadas con enfoques tecnocráticos. Persiste así la tradición decenal de identificar riesgos de desastre con amenazas. El Atlas Nacional de Riesgos no está diseñado para documentar y difundir los riesgos, centra su atención en describir las amenazas, con referencias débiles en cuanto a la vulnerabilidad, reducida a datos socioeconómicos, omitiendo la importancia de procesos territoriales, ambientales y económicos asociados con decisiones políticas.
Ausencia de enfoque de gestión integral de riesgo de desastres (GIRD)
Entre los cambios institucionales analizados en este artículo, tenemos que en los últimos dos años se modificó la adscripción del área de protección civil con la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. En noviembre de 2018 se puso fin a la tradición de casi cincuenta años, acotada en la Ley General de Población (1974) que facultaba a la Secretaría de Gobernación para coordinar acciones de auxilio y rescate. El traslado de la Coordinación Nacional de Protección Civil a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, refrenda una debilidad institucional, ampliando la influencia militar en el asistencialismo y control social como presunto ejemplo de eficiencia ante desastres evitables.
Las inundaciones recientes en Tabasco muestran la descoordinación institucional para prevenir desastres dada la deficiente gestión del sistema hidroeléctrico por parte de la Comisión Federal de Electricidad y la precaria participación de la Comisión Nacional del Agua (Conagua). El inducir el desfogue de la presa “Peñitas” a comunidades pobres recuerda la decisión de sacrificar comunidades en 2010, cuando la Conagua y el gobierno estatal rechazaron la Recomendación 61/2011 de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), la cual demostró que se trató de inundaciones forzadas para desviar cauces de ríos e impedir daños en Villahermosa. Curiosamente, el mismo argumento fue esgrimido por el actual presidente en noviembre de 2020.
Este ejemplo, junto con otros episodios recientes como el caso del apagón nacional y los errores de la CFE en el manejo del problema con protección civil estatal en el caso de un supuesto incendio en Tamaulipas, muestran que en el futuro cercano la 4T no va a asumir la prevención de desastres como precepto estratégico y que se continuará el proceso histórico que centra su preocupación en la prevención de desastres.
Finalmente, la desaparición del Fonden, después de casi 25 años de funcionamiento y operación, si bien respondió parcialmente al hecho de la opacidad y discrecionalidad en su manejo, abre un periodo de transición y de incertidumbre sobre la forma en que el Estado intervendrá, además de ocultar irregularidades en la gestión de las respuestas inmediatas a las emergencias. Pocos son los países que cuentan con recursos financieros focalizados y etiquetados para apoyar la política pública en materia de protección civil y GIRD preventiva con instrumentos y procedimientos para evaluar programas y proyectos.
Los instrumentos financieros que sustituirán el Fonden tendrán que tomar en cuenta criterios como eficiencia y equidad, además de transparencia y rendición de cuentas. Asimismo deberán estar basados en un riesgo informado y con valoraciones constantes del peligro y las amenazas que pueden surgir de un potencial desastre con base en un adecuado análisis del proceso riesgo-vulnerabilidad. Los nuevos instrumentos posfonden tendrán que reflejar de forma sustantiva estos conceptos.
¿Y el marco internacional?
Desde la institucionalización de la reducción de desastres en Naciones Unidas, México ha tenido una activa participación desde el ámbito formal. El Marco de Sendai para la Reducción de Desastres 2015-2030 (MSRD), acuerdo internacional que define la orientación estratégica mundial frente al riesgo de desastres, tiene cuatro prioridades: 1: Comprender el riesgo de desastres. 2: Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo. 3: Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia. 4: Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y “reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción. Este conjunto de lineamientos no es adoptado íntegramente por el Estado mexicano.
Por otra parte el MSRD define siete metas mundiales, de las cuales el gobierno mexicano señala que en el apartado “Relevancia del Objetivo prioritario 5” del Programa Sectorial de Seguridad y Protección Ciudadana (PSSPC) 2020-2024, está alineado a la meta mundial “d”, enfocada a reducir considerablemente los daños causados por los desastres en infraestructuras vitales, servicios básicos, e instalaciones de salud y educativas. El objetivo 5 del PSSPC, “Fortalecer la Gestión Integral de Riesgos para construir un país sostenible, seguro y resiliente”, repite el discurso naturalista y fisicalista, prevaleciente a nivel mundial, que reduce el problema del riesgo de desastres a la localización geográfica. Aunque reconoce problemas e insuficiencias político-institucionales, no asume su enfoque limitado, ni la falta de bases de datos objetivas. Ejemplo de ellos son los informes socioeconómicos elaborados por el Centro Nacional de Prevención de Desastres (2000-2018) que carecen de información precisa sobre personas damnificadas, afectadas o muertas, por edad, sexo, nivel de ingreso, localidad de origen, tipos de lesiones, causas de muerte, entre otras variables estratégicas. Esta omisión estructural se evade en el programa que tampoco plantea un diagnóstico claro acerca del manejo de recursos, limitándose a indicar que 90% de las declaratorias de emergencia y desastre son causadas por fenómenos de origen hidrometeorológico, sin aportar datos de asignaciones presupuestales ni exponer que existe un uso político de éstas, como se observa recurrentemente en las giras presidenciales actuales y desde hace varias décadas.
Conclusiones
En México prevalece una visión tecnocrática que confiere a los fenómenos naturales un sentido de causalidad, desde un enfoque restringido de “desastres naturales”, que permite evadir responsabilidades legales y éticas en materia de prevención. El reforzamiento de la estrategia militarista y asistencialista como esencia institucional para enfrentar los efectos de los desastres tiene como finalidad omitir el reconocimiento de las causas de los daños y pérdidas, acotando en el pensamiento gubernamental y social la idea de que es inevitable que ocurran desastres, sin entender las dimensiones múltiples de la gestión del riesgo y la atención a la vulnerabilidad en sus diferentes facetas.
En el ámbito internacional, el Estado mexicano asume los compromisos globales que suscribe en materia de reducción de riesgos de desastre. No obstante, es importante dar seguimiento a la Agenda de Sendai y fortalecer los marcos de monitoreo y evaluación de los objetivos de dicha agenda, permeando la actual política nacional de gestión de riesgo con una visión articuladora del marco internacional. Finalmente, es necesario reformular los diagnósticos de vulnerabilidad y riesgo de desastre con una visión holística. Lo último implica la conjunción de conocimientos científicos, populares, ciudadanos e institucionales en un diálogo respetuoso que contribuya a fortalecer a la sociedad con base en un enfoque de derechos y de seguridad humana.
Daniel Rodríguez Velázquez
UNAM.
Simone Lucatello
Instituto Mora-Conacyt.